IDL - Instituto Amaro da Costa
home | topics | politics | "The state of justice" with Nuno Garoupa

POLITICS

"The state of justice" with Nuno Garoupa

2015-10-27 | Nuno Garoupa

A primeira coisa importante quando se fala do estado da justiça é realmente fazer uma reflexão sobre o estado da justiça e não sobre o processo do Engenheiro José Sócrates a que o estado da justiça está reduzido no debate público. O processo do Engenheiro José Sócrates é um processo e sobre esse processo não vou falar mais do que isto. Deixem-me, no entanto, dizer que eu acho que a justiça hoje não está pior que há quatro anos, houve algumas reformas importantes mas também acho que ficou muita coisa por fazer e há muita coisa por fazer. E, desse ponto de vista, eu iria fazer algumas observações sobre as três áreas que me parecem importantes: a parte da justiça civil, a parte penal, aquilo que me preocupa também que é a justiça administrativa e fiscal e depois, aquilo que é a área que eu mais tenho trabalhado e feito propostas, que é a questão da organização do nosso sistema de justiça.

Deixemo-nos começar talvez pela parte da justiça penal, uma vez que estávamos a falar de determinado processo. Eu acho que a justiça penal hoje até podemos dizer que, de alguma forma, está melhor do que estava à quatro anos. É verdade que não houve grandes reformas em termos legislativos sobre a justiça penal, mas é verdade que, e há que reconhecer isso, houve uma atitude por parte da Ministra que penso que foi muito positiva, em relação àquilo que é o funcionamento do Ministério Público e dos órgãos da justiça penal. E, digo isto, e acho que isso tem tanto ou mais valor por ser eu a dizer, uma vez que critiquei bastante a Ministra durante estes quatro anos. Mas penso que, realmente, a atitude que teve, do Ministério da Justiça sair de uma posição de influência e de alguma supervisão mais delicada do Ministério Público, teve um efeito positivo. E quero crer que isso se vai manter para os próximos anos.

Onde é que eu acho que as coisas não foram feitas: primeiro não houve de facto, como disse, qualquer reflexão, reforma ou alteração significativa na área da justiça penal. Penso que é uma questão que está em aberto, sobre a qual eu tenho uma posição bastante radical, que é o segredo de justiça, que pessoalmente entendo que já há muito tempo que devíamos ter acabado com o segredo de justiça e adoptado o sistema anglo-saxónico, onde o segredo de justiça é a título excepcional decidido pelo juiz no caso particular e deixa de haver regra geral de segredo de justiça. Houve alguma discussão sobre isso mas não se avançou. E, depois, talvez a questão que mais me preocupa, porque penso que vivemos um momento complicado desde há alguns anos a esta parte, do qual o caso concreto, o processo que falei só vem complicar, que é a reforma do Ministério Público.

A reforma do Ministério Público está por fazer, mas mais grave do que estar por fazer é que eu penso que os partidos do arco da governação neste momento têm muita timidez em relação ao Ministério Público. A questão politicamente é óbvia, qualquer partido que levante o problema da reforma do Ministério Público vai ser acusado de estar a querer influenciar e controlar o Ministério Público, e portanto isso vai criar indirectamente um choque, primeiro ao nível político e depois ao nível corporativo. E, portanto, é uma reforma que tem de ser feita pelos três partidos, ou agora os cinco partidos do arco da governação, depende de quem ficar no arco da governação e de quem fica de fora. Mas, tem que ser feita para evitar qualquer inviabilização dessa própria reforma. E a reforma do Ministério Público, tem de ser feita a vários níveis. Muitas das questões concretas a senhora procuradora tem, aliás, lançado reflexões e observações sobre isso, mas fundamentalmente, o que eu chamaria a atenção é que nós temos, do ponto de vista formal e de configuração ao nível europeu, o Ministério Público mais independente que existe dentro dos países da União Europeia, não tem comparação possível com os países anglo-saxónicos, onde o Ministério Público faz parte do poder executivo. E, mesmo nos países da tradição do sul da Europa, que têm Ministérios Públicos do poder dentro daquilo que é a esfera genérica do poder social, não tem comparação possível aqui com a nossa vizinha Espanha, onde evidentemente o procurador geral do ministério fiscal praticamente integra o governo. E, portanto, trabalha com o ministro da justiça. Nós temos um sistema formal de grande independência do Ministério Público mas o Ministério Público nos últimos vinte anos não correspondeu nos resultados ao que se esperava dessa independência.

Penso que é importante pensar como é que se reforma o Ministério Público, possivelmente, e vou dizer com cuidado estas palavras, retirando independência ao Ministério Público. Porque a independência que o Ministério Público tem confunde-se com o auto governo do Ministério Público, e são coisas diferentes, mas infelizmente em Portugal confundiu-se auto governo com independência. E, portanto, o Ministério Público ser reformado, com vista a, por um lado, passar a prestar contas, há alguém no Ministério Público que tem de prestar contas, e, por outro, tornar mais eficaz aquilo que são as suas funções. Como sabem, houve algumas tentativas, houve uma tentativa do Partido Socialista em sede da lei de política criminal que definiria todos os anos os objectivos do Ministério Público, isso acabou por não ter exequibilidade prática absolutamente nenhuma. E isso levanta, de facto, questões que me parecem complicadas, que devem ser um dos objectivos para os próximos anos. O grande problema que nós temos e que sinto é a falta de vontade por parte dos três partidos da governação de proporem uma reforma profunda dos ministérios. Há medo de mexer no Ministério Público.

Em relação à justiça administrativa e fiscal, eu acho que aqui o problema também exige alguma reflexão. É injusto dizer que foi o último governo, porque eu acho que há um processo lento dos últimos quinze anos de reformas fiscais da autoridade tributária que criaram uma situação, hoje, objectivamente diferente do que era há quinze anos em termos dos poderes da capacidade de execução da autoridade tributária. Temos hoje uma autoridade tributária que é muito mais eficaz e muito mais eficiente do que era há quinze anos, mas ao darmos mais poderes à autoridade tributária, evidentemente que criamos uma coisa que, de uma forma genérica e, de alguma forma depreciativa, consiste numa espécie de um estado confiscatório. Um estado confiscatório tem que ter limites e esses limites têm que ter um funcionamento eficaz dos tribunais administrativos fiscais. Infelizmente, o que não vi foi uma reforma dos tribunais administrativos e fiscais que os ponha a funcionar de uma forma eficiente. Eu costumo dizer que vivi dez anos nos Estados Unidos, tive vários conflitos com o IRS, o IRS tem um comportamento muitíssimo semelhante à nossa autoridade tributária, perdoa pouco, é bastante incisivo e até inverte o ónus da prova, compete-me a mim provar que o IRS não tem razão, mas o facto é que, quando chegamos ao litígio, o problema está resolvido em três meses. Eu não tenho problema nenhum que o IRS me venha cobrar aquilo que não tem direito a cobrar, porque eu sei que em três/seis meses tenho o problema resolvido. O que não pode acontecer em Portugal é que demore 5/6 ou 8 anos a resolver o problema.

Precisamos de um segunda fase, dada a reforma que se fez da autoridade tributária, que implica fazer-se agora a reforma dos tribunais administrativos e fiscais, e ser pensado como é que isso pode ser feito, é importante que isso seja um objectivo a médio prazo.

Finalmente vamos falar da justiça cível, que foi onde se mexeu. Há aqui várias questões que temos de equacionar, a primeira delas é que não vale a pena reabrir discussões destes últimos quatro anos, eu também não acho que a reorganização dos tribunais seja a melhor e não me parece que o mapa judiciário tenha sido particularmente feliz, no entanto o mapa judiciário aprovado pela coligação era muito melhor que o mapa judiciário proposto pelo Partido Socialista, que entretanto se esqueceu do que tinha andado a propor nos seis anos anteriores. Dito isso, não tem sentido reabrir  o mapa judiciário, para estar a discutir outra vez se há sítios em que se deve fechar ou abrir tribunais, quanto ao mapa judiciário foi feito o que foi feito e deve vigorar durante os próximos dez anos e daqui a dez anos teremos oportunidade de verificar se é ou não o melhor mapa judiciário. Onde ele não tocou e devia ter tocado e que deve ser um objectivo para os próximos quatro anos, está no programa eleitoral da coligação, estava de alguma forma no programa eleitoral do PS, é na reforma dos tribunais superiores, temos tribunais superiores a mais e temos juízes a mais nos tribunais superiores, por alguma razão o Supremo Tribunal de Justiça está muito orgulhoso porque é neste momento o 2ª Supremo Tribunal mais rápido da Europa, mas é neste momento o 2º Supremo Tribunal mais rápido da Europa porque tem excesso de juízes e não porque o processo seja mais rápido que os outros, têm é excesso de juízes. Com a nossa dimensão não podemos ter o mesmo número de juízes no Supremo Tribunal que tem a Itália ou a Alemanha que são países de uma dimensão completamente diferente da nossa e que tenhamos mais juízes que o Supremo Tribunal espanhol, que é um país cinco vezes maior que o nosso. Há qualquer coisa que não está bem na dimensão dos nossos tribunais superiores, como já durante o governo do Partido Socialista se abriram dois tribunais da relação que eram perfeitamente escusados, nomeadamente a Relação de Faro e a de Santarém e isso leva-nos a pensar que há de facto excesso de tribunais superiores e que têm de ser reformados.

Claro que a reforma dos tribunais superiores cria um problema que tem de ser analisado com cuidado, que é a percepção que todos têm na carreira de magistratura judicial que vão chegar ao supremo tribunal, é evidente que se há menos lugares no supremo tribunal, há pessoas que não vão chegar ao supremo tribunal. Isso resolve-se com carreiras planas, isto é desligar as carreiras dos magistrados dos tribunais, como vários países têm, começando aqui pelos espanhóis e pelo italianos, e portanto que as promoções dentro da magistratura, a juiz embargador e a juiz conselheiro não sejam em função de vagas nos tribunais superiores, mas em função de outros critérios. Evidentemente que há que ter algum cuidado, porque a substituição de uma carreira ligada aos tribunais por uma carreira plana, o efeito que tem se não é cuidadosamente aplicada é uma explosão de promoções na magistratura, como aconteceu em alguns países, porque deixando de ser em função das vagas nos tribunais superiores, não há desculpa nenhuma para não promover toda a gente. Isso evidentemente cria um problema oposto, porque de repente toda a gente é juiz desembargador, porque não há limites para as promoções.

Há um problema que tem de ser pensado: as carreiras das magistraturas; e depois há outra questão que é a abertura dos tribunais superiores a juristas fora da carreira das magistraturas, a lei já permite, mas a aplicabilidade até hoje é mínima e marginal e portanto é preciso perceber as razões porque isso acontece. Em vez de se dizer que há possibilidade de adoptar o sistema ou espanhol ou brasileiro, de que há uma quota de 25% que tem de ser preenchida por juristas de mérito e que se não se apresentam juristas de mérito essa quota fica por preencher, em vez do que se faz com a nossa lei que diz que essa quota passa para os juízes de carreira e portanto o que há é uma entropia constante do sistema porque todos os juristas de mérito são afastados e entram os de carreira. Há melhoramentos que se podem fazer nessa área dos tribunais superiores.

Em relação às reformas que se fizeram do código do processo civil, na altura a Fundação fez uma proposta alternativa de alteração do código a que a Sra. Ministra não foi particularmente agradada por essa proposta. Isto teve consequências porque vários deputados do PSD e do CDS acabaram por fazer propostas de alteração ao código de processo civil com base na nossa proposta, o que criou mais tensão com o Ministério da Justiça, mas o que é facto é que a reforma que foi feita ficou um pouco longe daquilo que era a nossa proposta, não vale a pena e seria uma má ideia fazer uma reforma sobre aquela reforma. Há um novo código de processo civil, resolveu alguns problemas não resolveu outros, mas devemos dar tempo ao tempo para esse código ser desenvolvido e aplicado e chegando ao final da década, poderemos nessa altura voltar a pensar. A minha ideia na área da justiça civil, em que foram feitas alterações nos últimos quatro anos, é que mesmo que essas alterações tenham sido menos significativas do que deviam ter sido, devemos permitir alguma estabilidade administrativa, sob pena de entrarmos em ciclos de dois anos constantemente a mudar os códigos e isso é menos produtivo do que permitir que um código com defeitos se mantenha. Houve outras questões que não vale a pena mencionar, obviamente que o mandato ficou marcado pelo Citius, mas isso foi uma questão pontual que no entanto chama a atenção para a utilização das tecnologias de informação na justiça e que o Estado deverá repensar toda essa utilização. Aquilo que vem na comunicação é que o sistema informático estará obsoleto já no próximo ano, levantará problemas complicados aos tribunais e ao governo, mas será uma altura para não repetir erros do passado, nomeadamente não insistir em outsourcing de determinado tipo de serviços do Ministério da Justiça que a prazo criam este tipo de problemas. O Estado tem um ano e meio para pensar nisto e era bom que fosse pensando como é que vai resolver este problema da tecnologia na área dos tribunais.

Eu sou completamente contra a questão dos tribunais especializados, primeiro porque há um grande equívoco, os tribunais são especializados na área do Direito os juízes que lá estão não são especializados, portanto os economistas quando falam de tribunais especializados pensam que estão a falar de juízes especializados na área da concorrência, propriedade intelectual e da regulação económica. Não é assim, os tribunais são especializados, mas o juiz que lá está não é especializado. Enquanto isso for assim, e isso levanta outro tipo de problemas como o recrutamento, não me parece conveniente a existência desses tribunais. Não resolveram os problemas como a celeridade, depois de um ano da sua existência estão colapsados como os restantes tribunais. Porque apesar de processualmente poderem ter regras mais flexíveis o facto é que o juiz que vem do tribunal de família ou de um tribunal ordinário utiliza as mesmas práticas que utilizava nesses tribunais, práticas que vai continuar a utilizar quando voltar a outro tribunal onde eventualmente seja colocado, portanto não resolveu o problema da flexibilidades do processo e por outro lado tem o problema de, evidentemente, os recursos serem afectados para tribunais da relação não especializados. A polémica à volta destes tribunais é o facto da parte dos agentes económicos e das reguladoras, que foram um dos grandes agentes que pedia estes tribunais, era o facto de haver a percepção de que os juízes se concentram nos aspectos processuais e não nos aspectos substantivos. Como não estão à vontade a discutir quotas de mercado, poder de mercado ou propriedade intelectual, fundamentalmente focam-se nos aspectos processuais, se a Autoridade da Concorrência cumpriu os prazos e se as partes cumpriram ou não os prazos. Aquilo que se passa ao fim de dois anos é que essa alteração cultural não foi feita, portanto a queixa continua a ser que esses tribunais fundamentalmente concentram-se em aspectos processuais e não em aspectos substantivos. Para fazermos isso temos de procurar um sistema completamente diferente, pensar um pouco fora da caixa e não querer simplesmente criar tribunais avulso sobre esses temas.

A área em que precisamos de fazer uma grande reflexão e que os partidos já em 2015 voltaram a abrir um pouco o tema nos programas, mas quando estão no governo pouco fazem, que é a reorganização do nosso sistema. O nosso sistema é um sistema que não foi reformado em 76, foi herdado do Estado Novo com o único cuidado de tirar o poder judicial da influência do poder executivo, que o problema que vinha do Estado Novo era a sujeição do poder judicial ao poder executivo, ao fazermos isso confundimos duas coisas que é a independência do poder judicial com o auto governo do poder judicial, que são coisas completamente diferentes. A independência do poder judicial é o poder judicial decidir de facto em consciência sobre aquilo que é a sua interpretação da lei e da vontade legisladora, depois há vários níveis de independência que podemos apurar, mas fundamentalmente é o juiz ou o colectivo de juízes quando aplica a lei não se sentir pressionado nem pelo poder executivo nem por outros poderes para interpretar a lei às conveniências de terceiros. Outra coisa é o auto governo, o auto governo é dizer que para ser independente o poder judicial não tem de prestar contas a ninguém, não é possível haver um sistema em que um dos poderes não presta conta a ninguém, porque o poder executivo presta contas ao Sr. Presidente da República e ao poder legislativo, o poder legislativo presta contas ao eleitorado e o poder judicial não presta contas a ninguém. Ao não prestar contas a ninguém, e como precisamos de gerir este poder, criámos estes conselhos superiores, conselhos superiores que têm uma série de problemas que nós não quisemos corrigir nos últimos 30 anos, a primeira questão é a própria composição dos conselhos superiores, mesmo comparando com países que têm conselhos superiores, como a Espanha ou a Itália, é absolutamente aterrador perceber que em Portugal os vogais não magistrados são fundamentalmente da confiança dos partidos políticos e estão a tempo parcial, não temos os vogais não juízes a tempo completo a trabalhar nos conselhos como é no caso espanhol e no caso italiano, evidentemente que, apesar de os juízes estarem sempre a dizer que estão em minoria nos conselhos, e numericamente estão em minoria, mas o facto é que eles é que gerem os conselhos porque os outros vogais têm um papel completamente marginal. Os conselhos não têm orçamentos próprios, o partido socialista já tinha feito uma lei que levava a que houvesse um orçamento próprio do conselho e a, até hoje, Ministra da Justiça tinha prometido pôr em funcionamento essa lei que não fez. Os conselhos funcionam sem orçamento e não tendo orçamento não podem ser responsabilizados por nada, porque fundamentalmente não têm orçamento para fazer nada, o que significa que não são responsabilizáveis e portanto há um jogo de passa culpas porque não é claro quem é que tem de prestar responsabilidade sobre isso. A questão da celeridade da justiça, que é a grande preocupação que temos em Portugal, neste momento há um excesso de preocupação com a celeridade, incomoda que os números de 2014 ainda não tenham sido publicados e que a Ministra tenha dito na abertura do ano judicial que o número de dependências desceu 5%, tendo em conta que o número de 2014 não é público. A questão fundamental é perceber quem é que é responsável pela falta de celeridade e o problema que vivemos há 20 anos é que  o Ministério da Justiça diz que a celeridade é consequência da gestão dos processos e da forma como os juízes gerem os processos, portanto é responsabilidade do poder judicial e o poder judicial diz que é responsabilidade do Ministério da Justiça porque ele é que têm o orçamento e os recursos, se eles disponibilizassem o orçamento e os recursos nós fazíamos muito melhor. Vivemos numa situação de passa culpas que é fruto da estrutura que nós temos. Temos de reformar esta estrutura e isso passa por uma revisão constitucional que altere significativamente a organização do nosso governo da justiça e isso exige que os partidos políticos, nomeadamente os três partidos do antigo arco da governação, cheguem a um consenso que lhes permita ter os dois terços que facilitem a aprovação destas alterações.

É verdade que durante muito tempo os partidos não foram muito positivos sobre isto, mas parece-me que quer o programa da coligação quer o programa do PS abrem possibilidades de chegar aqui a acordos. Eu acho que começa a haver um consenso que o modelo de conselhos tem de ser completamente alterado, de que as nomeações para os conselhos têm de ser alteradas, de que o funcionamento dos conselhos tem de ser alterado. Porque isto tem consequências a muitos níveis, os conselhos decidem, por exemplo, o formato e a estrutura das inspecções judiciais, um dos problemas que nós temos é precisamente nas inspecções. Porque, por exemplo, são pequenas coisas que o legislador não pode nem consegue mudar através da legislação. 

O novo código de processo civil permite uma série de alternativas que facilitam ao juiz a sua vida na fase de emitir sentença. Mas, se as inspecções continuam a ser de tal forma que, se a sentença tem menos de dez folhas ou páginas e menos de não sei quantas citações, essa sentença não conta para a promoção, e é mal vista na pontuação para o conselho, é evidente que por mais que o código de processo civil diga o contrário, os juízes vão continuar a fazer sentenças no modelo anterior. Porque evidentemente vão ser avaliados de acordo com esses critérios. Ora, quem altera as inspecções, por exemplo, é o conselho. Portanto, nós temos que perceber que a estrutura e a organização do conselho tem efeitos a vários níveis que vão muito para além daquilo que o legislador da Assembleia da Republica possa fazer ao alterar a lei.

Deixem-me só, para terminar, dizer também que se têm levantado algumas questões sobre a politização da justiça. Ao contrário do que algumas vozes têm dito, eu acho que a politização da justiça é uma coisa inevitável. Portanto, não vale a pena pensarmos que há um universo paralelo qualquer aí onde não há politização da justiça. Outra coisa bem diversa é partidarização da justiça, que é as magistraturas passarem a favorecer a agenda de determinado partido, isso é uma questão diferente. Agora, a politização da justiça, o facto dos juízes terem opiniões e visões politicas que vão influenciar a forma como os tribunais decidem, e portanto quando temos litígios, desde as providências cautelares para suspender determinadas questões do governo, até coisas tão simples como a Uber, evidentemente que a visão que o juiz tem, desde o mercado até à empresa, etc., vai influenciar a decisão do tribunal. Portanto, nós não devemos pensar que a pessoa que vai decidir o caso da Uber é uma pessoa que vem de Marte, que não tem visão nenhuma sobre o que é o funcionamento do mercado, ou sobre os táxis de Lisboa e que vai decidir simplesmente com base numa vontade do legislador que, ainda por cima, pode não ser clara em relação a esta questão. Portanto, a politização é inevitável. O que é importante é que essa politização corresponda a uma responsabilização. A mim não me assusta que os juízes decidam casos, eventualmente dentro daquilo que é a liberdade que têm de interpretação, de acordo com o seu background ideológico ou intelectual. O que me assusta é que este background ideológico ou intelectual nunca é avaliado. E não é avaliado porque nós continuamos a ter um sistema baseado no CEJ que, de alguma forma, vem uma ideia mítica que é a de que nós vamos recrutar um corpo de elite completamente isolado do resto da sociedade, completamente isolado do contexto político ideológico em que o país está, e que esse corpo de elite vai aplicar a lei de acordo com um legislador mítico que existe algures e que, portanto, não é contaminável. O que eu estou a querer dizer é: eu acho que é contaminável e que o que nós temos que repensar é o nosso sistema de recrutamento de juízes e de responsabilização de juízes.

Transcrição da palestra de Nuno Garoupa (*)